Por Stefano Ragonezzi*
Editoria Rafael Neumayr e
Alessandra Drummond
Em 1º de janeiro de 2017 entrou em vigor para os municípios o chamado MROSC – Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (Lei Federal 13.019/2014), que estabelece o regime jurídico das parcerias entre a Administração Pública e as Organizações da Sociedade Civil, em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco, mediante a execução de atividades ou de projetos previamente estabelecidos em planos de trabalho inseridos em termos de colaboração, em termos de fomento ou em acordos de cooperação. No âmbito do município de Belo Horizonte, essa lei foi regulamentada pelo Decreto nº 16.519 de 26 de dezembro de 2016, que, a propósito, passou por recente revisão como resultado da Consulta Pública Colaborativa realizada entre os dias 19 e 29 de junho último.
Dentre as novas diretrizes apresentadas pelo Marco Regulatório, destaca-se a priorização do chamado Controle de Resultados, que busca indicar que o foco do controle das parcerias deve ser a verificação do cumprimento do objeto e do alcance dos resultados, conforme indicado respectivamente no § 3º do art. 64 e no inciso II do art. 6º da referida lei federal. Nesta linha, as metas e o objeto do plano de trabalho que guiará a parceria passarão a ser o escopo prioritário do monitoramento e da avaliação, afastando-se a excessiva ênfase em procedimentos administrativos burocráticos. Essa nova perspectiva é baseada em conceitos modernos de gestão e eficiência, para um melhor proveito das parcerias em prol da coletividade.
Em outras palavras, a diretriz de priorização do controle de resultados faz com que a mera apresentação de documentos comprovando despesas não seja mais suficiente para isoladamente garantir a regularidade das contas dos recursos repassados. Torna-se indispensável, portanto, a comprovação do alcance dos objetivos pactuados.
Alguns órgãos de controle e fiscalização já se basearam no instituto do Controle de Resultados para aprovar contas que, apesar de possuírem irregularidades formais, decorreram de projeto executado integralmente, com alcance integral de seu objeto. O Tribunal de Contas da União, avaliando projeto decorrente da Lei Rouanet, concluiu que eventuais irregularidades – como a execução de metas em quantidades superiores ao limite estabelecido e mesmo a execução de metas não previstas, mas necessárias e pertinentes ao projeto – devem ser consideradas como meras falhas formais, incapazes de gerar a reprovação das contas (vide Acórdão 3681/2014. TCU. 2ª Câmara. TC 007.427/2012-3). Trata-se de interpretação condizente com a priorização do controle por resultados e a flexibilização das exigências burocráticas, de forma a evitar o amplo enquadramento de condutas, inclusive daquelas que não acarretavam prejuízo aos cofres públicos ou descumprimento das metas pactuadas.
Contudo, com o advento do Marco Regulatório, o instituto do Controle de Resultados passa a se tornar referência com previsão legal expressa e aplicação obrigatória, não mais necessitando do esforço interpretativo dos órgãos de controle e fiscalização para sua implementação. Isso certamente favorecerá as Organizações da Sociedade Civil compromissadas com o interesse público e repercutirá como paradigma inclusive na análise de contas de projetos decorrentes de lei de incentivo, os quais também são custeados com recursos públicos.
De outro lado, cumpre também observar que várias das tipologias de irregularidade que antes eram aplicadas indistintamente a entes públicos e privados tendem hoje a ser revistas, pois faziam parte do regramento específico para parcerias celebradas apenas entre órgãos públicos. Isto porque como não existia uma lei geral para as parcerias com OSCs, era comum a realização indiscriminada de analogias a variadas normas estaduais, federais e municipais sobre convênio, instrumento inicialmente pensado para acordos eminentemente celebrados entre órgãos públicos. Mas a partir da adoção expressa do Controle de Resultados, forma-se um ambiente jurídico favorável ao interesse público e às OSCs, que serão avaliadas mais em virtude do seu mérito no resultado da parceria do que dos meios que se valeram para alcançá-lo. Cumpre ainda observar que essa novel sistemática também permitirá maior flexibilização e rapidez na análise das contas, trazendo mais eficiência ao procedimento e evitando o acúmulo de processos administrativos.
Mas mesmo diante desse avanço normativo, é recomendada extrema cautela às OSCs na gestão de recursos públicos, especialmente se considerarmos que simultaneamente à priorização do controle de resultados, o MROSC traz dispositivos de controle prévio, de natureza cautelar (como as indicações de requisitos para elaboração de plano de trabalho, de edital de chamamento público e de celebração de parcerias) além de formas de controle repressivo, empregadas quando não ocorrer alcance dos resultados pactuados. É o caso, por exemplo, das alterações realizadas pelo novo marco na Lei de Improbidade Administrativa. Dentre elas, destaca-se a inclusão na referida lei de mais uma hipótese de ato de improbidade administrativa, qual seja, o descumprimento de normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela Administração Pública com entidades privadas.
Feitas essas considerações, constata-se que o Marco Regulatório representa uma mudança significativa e aguda, que certamente demandará algum tempo para transformar-se em referência para os servidores dos órgãos públicos. Mas não restam dúvidas de que o controle de meios não pode ter o mesmo peso do controle de resultados durante a avaliação da contas das parcerias firmadas. Afinal, mesmo que eventualmente essa metodologia pudesse ser entendida como uma deficiência na fiscalização da aplicação de recursos públicos, ainda assim seriam maiores os benefícios proporcionados pela priorização do controle na avaliação dos resultados alcançados.
* Stefano Ragonezzi é advogado graduado pela Faculdade de Direito Milton Campos/MG. É Professor do Curso de MBA em Gestão de Empreendimentos Culturais do Instituto de Educação Continuada – IEC PUC Minas. Especialista em Direito Público pelo Centro Universitário Newton Paiva/MG. Especialista em Direito Civil e Processo Civil pelo Centro Universitário Uniseb. Membro da Comissão de Direito do Audiovisual, da Moda e da Arte da OAB–MG. Membro do Conselho Municipal do Patrimônio Histórico Cultural e Artístico de Nova Lima – MG.